坚决遏制城市“摊大饼”式扩张，释放了什么信号？

城市大规模扩张的步伐戛然而止。

在近日召开的国新办发布会上，自然资源部表示，要严格进行国土空间用途管制，统筹划定城镇开发边界等，坚决遏制城市“摊大饼”式扩张。

这表明，曾经盛行的大拆大建、兴建新城、合并扩容等发展模式已行不通了。

01 为何要遏制“摊大饼式”扩张？

遏制“摊大饼式”扩张并非首次被提及，但此次加上了“坚决遏制”，态度更加明确。

就在一个月前，中央城市工作会议首次提出“两个转向”：城镇化从“快速增长”转变为“稳定发展”，城市发展从“增量扩张”转变为“存量提质”。

从“增量时代”迈向“存量时代”，这是自 1980 年代以来的最大转变。

过去，许多地方习惯“以地谋发展”“以债谋发展”，借助“土地、房地产、金融”的循环，拼命扩大城市框架，增加土地财政收入，以此刺激经济增长。

正常的城市发展，应是从中心城区逐步向外推进，让不同片区连接成片。

然而在“摊大饼”模式下，跳跃式、断裂式、孤立式的新城、园区不断涌现。

据媒体统计，高峰时期，全国规划了 3000 多个新城，能容纳 34 亿人，足以装下全球近半人口，这就是典型的“摊大饼”现象。

在高速增长阶段，这些问题尚不明显。但一旦经济增速放缓，没有产业支撑的郊区新城，房价就会迅速下跌。

此外，一些地方通过合并周边地市来扩大市域体量，还有一些地方教育医疗资源过度集中，引发了明显的“大城市病”。

当“摊大饼式”扩张不再可行，内涵式发展就成为必然趋势。抱团竞争、城市更新、创新驱动正成为新的发展方向，这在新一轮城市竞争的相关文章中有详细论述。

02 三条红线，约束渐严

日前批复的 2035 总体规划，明确了城市定位与核心功能，同时划出了三条红线，成为“摊大饼”式扩张的最大限制。

这三条红线分别是耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界。

其中，城镇开发边界的影响最为直接，它划定了城市扩张的空间范围，决定了工业、商业、居住用地的规模。

根据规定，城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区，也不得规划城镇居住用地。

哪些城市的开发边界面积最大呢？

根据 2035 总规，在“国批”城市中，有 20 多座城市的开发边界面积超过 1000 平方公里，9 座城市超过 2000 平方公里。

总体而言，城市开发边界与面积、人口呈正相关，但也会受到城市能级、产业规模以及政策因素的影响。

北京、重庆、上海、天津处于第一梯队，作为直辖市，它们享受省级待遇，可开发面积比一般地市大。

在非直辖市中，苏州、成都、广州、郑州、青岛的可开发面积超过 2000 平方公里，也位居第一梯队。

深圳与哈尔滨、石家庄、昆明等处于同一区间，城市开发面积约为 1000 平方公里。

中西部的一些省会城市，如兰州、太原、呼和浩特等，开发边界面积只有六七百平方公里，主要是受城市经济实力和人口规模的限制。

值得注意的是，苏州在 2035 总规中表现出色，力压广深城杭。这背后或许得益于其工业第二大市的地位、发达的县域经济和园区经济，也体现了政策的倾斜。可见，尽管苏州只是普通地级市，没有机场，也不是省会，但政策能级丝毫不弱于省会。

03 哪些城市可开发建设强度最高？

与开发面积相比，城镇开发强度更为关键，它衡量的是有多少土地可用于建设。

在主要“国批”城市中，城镇开发强度超过 30%的只有 6 个，超过 20%的只有 11 个，多数是经济大市或工业强市。

深圳、东莞、上海的开发强度均超过 50%，佛山、无锡、苏州均超过 30%，这体现了对制造大市的政策倾斜，使其有更多土地可用于工业开发。

这凸显了深圳的特殊性。虽然深圳的城镇开发边界面积仅处于中游水平，但开发强度却遥遥领先，一半以上的土地都用于建设。

深圳地少人多，面积不到 2000 平方公里，却承载了 1800 万人口。对于这样一座工业强市来说，即便划出一半土地用于开发，仍然无法满足需求。

为此，深圳在 100 公里之外打造了深汕特别合作区，作为第 10 + 1 区，同时在都市圈和城市群内打造产业飞地，以拓展产业空间。

与之相比，兰州、昆明、南宁、哈尔滨、石家庄的开发强度均不足 10%，这是“广域型城市”带来的问题。一些省会城市地域广阔，但城区面积和城区人口相对有限，开发空间自然也有限。在某种程度上，城市开发强度也是衡量真实城市与名义城市的重要参考。

04 大城市人口“天花板”确定

人口“天花板”是基于资源承载力确定的，同时会考虑经济发展和人口流动因素，以此作为公共资源配置的依据。

2035 总规限定了两大指标：一是常住人口上限，二是实际管理和服务人口。

实际服务人口相当于“常住人口 + 暂住人口”，包括短期出差、探亲、旅游的人群，更能考验资源承载力。

先看常住人口天花板，重庆最高，北京、上海、广州、成都次之，强二线城市普遍在 1500 万以上。

到 2035 年，重庆常住人口天花板为 3600 万人，北京、上海、广州、成都超过 2000 万人，深圳为 1900 万人。

郑州、苏州、天津约为 1800 万人，武汉、西安、杭州、长沙均超过 1500 万人。

再看实际服务人口规模，如果考虑暂住人口，未来将有 10 多座城市跻身 2000 万人口俱乐部。

一般来说，城市会按照常住人口上浮 20%来配置公共资源，作为实际人口的上限。根据规划，广州、成都 2035 年实际服务人口规划都在 2500 万，深圳是 2300 万，杭州、武汉、郑州、西安、天津都在 2000 万左右。

05 超大特大城市人口“余额”几何？

上海的人口增长空间所剩无几，北京也在严格控制人口增长，深圳剩余的增长空间只有 100 万，广州则超过 300 万。

二线城市的人口“余额”相对充足，普遍有 200 万以上的增长空间。重庆、天津、郑州、长沙、苏州均超过 400 万，南京、合肥超过 300 万，武汉、西安、杭州都在 200 万以上。

未来 10 多年，要实现人口增长 300 万乃至 400 万，意味着年均增长 30 万人。在出生率高、城镇化快速推进时，或许还有可能，但随着人口总量见顶、城镇化速度放缓，这将非常困难。

城镇开发空间并不等同于发展空间，人口天花板“余额”也不等于人口吸引力。只有产业强大，才能形成根本且持久的竞争力。

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