释放新信号！中国重要城市行政区划再“升级”
行政区划调整的浪潮再度袭来。
01
继上海、天津之后，重庆也在行政区划上有了新动作。
日前，国家正式批复重庆的行政区划调整方案，依托两江新区这个国家级新区，撤销江北区、渝北区，通过“三区合一”设立新的两江新区。
新设立的重庆两江新区，成为继上海浦东新区、天津滨海新区之后，又一个以“新区”命名的行政区。
调整后，重庆全市的区县数量从38个变为37个，中心城区则由9个区减为8个区。
这也是继上海闸北静安合并、成都合并简阳、济南合并莱芜之后，超大特大城市迎来的又一次重要区划调整。
虽然此次调整不涉及城市的外延式扩张，但城市内部不同区域的空间整合，也可看作是“内涵式扩容”。
“三区合一”比撤县设区更进一步，是做大主城区、增强城市竞争力的关键举措。
调整后的新两江新区，面积约1360平方公里，人口约352万，GDP高达5182亿元，直接成为中西部经济和人口双料第一大区。
此前，GDP十强区大多集中在东部地区，上海浦东新区、北京海淀区、深圳南山区、北京朝阳区、天津滨海新区位居前五。
两江新区的设立，意味着中西部崛起了一个5000亿强区，在各大区县中排名第13位，与深圳宝安区、青岛黄岛区处于同一水平。
如果把重庆看作一个省，地跨21个区县的主城都市区可视为“省会”，而两江新区就是这个“省会”最大的发展动力。
正如有评论者所说，大两江新区的诞生，标志着重庆进入“强省会”时代，这一观点不无道理。
02
从“经济功能区”到“行政区”，这一跨越意义几何？
相较于成为中西部第一大区，这一轮调整更重要的意义在于，实现了从“经济功能区”到“行政区”的跨越。
作为19个国家级新区之一，此前的两江新区和四川天府新区、陕西西咸新区、湖南湘江新区一样，都属于“经济功能区”。
不只是国家级新区，我们常听到的经开区、高新区等都属于经济功能区，比如广州开发区、四川天府新区、武汉经开区、西安高新区等。
这些经济功能区中，有少部分与行政区重合，采用“一套班子，两块牌子”的管理模式，如广州南沙区与南沙新区、青岛黄岛区与西海岸新区等。
但多数新区地跨多个行政区，形成交叉重叠的格局，部分国家级新区甚至覆盖两个地市，如陕西西咸新区、江西赣江新区等。
行政区和经济功能区有很大区别。
行政区是一级政府区划，有正式的行政代码，配备四套班子，拥有完整的行政管理权限。像北京海淀区、深圳南山区、广州天河区、重庆渝中区、成都锦江区、杭州余杭区等都属于行政区。
经济功能区主要以经济功能为主，有的侧重于工业发展，有的侧重于对外贸易，有的以科技创新为特色，但户籍、公共服务等社会事务由所在行政区管辖。
经济功能区在引领经济发展方面作用显著，是区域发展的重要增长极。
然而，在一些超大特大城市，经济功能区与行政区交叉，会导致条块分割、职责边界不清、空间碎片化等问题。
比如之前的两江新区，地跨江北区、渝北区、北碚区三个行政区，实行“1 + 3”联合开发模式。
在发展初期，这种模式还能正常运行，但随着经济的发展壮大，经济区和行政区的割裂问题逐渐凸显，管理重叠和管理真空的情况时有发生。
开发区产业强大但城市功能不足，成为发展的新阻碍。
因此，推动经济功能区向行政区转型具有必然性。
正如当地官方所说，“开发区完成要素集聚后，必须通过空间治理重构、功能层级跃迁、区域发展协同，实现新的历史性跨越”。
上海浦东新区、天津滨海新区分别在2006年、2009年完成了从经济功能区到行政区的跨越，成为名副其实的行政区。
这次重庆紧跟其后，释放出了新的信号。
除了这三大新区，我国还有10多个国家级新区以及数百个经开区、高新区，未来是否会推动行政转型，值得我们关注。
03
城市外延式扩张还有机会吗？
2022年以来，我国已经多年没有进行大范围的行政区划调整。
不仅城市合并、区县合并减少，就连常态化的撤县设区、撤县建市也全面放缓。
最近一次城市合并是在2020年，长春合并县级公主岭市，为强省会的外延式扩张画上了句号。
最近一轮撤县设区是在2022年前后，此后只有新疆、西藏的零星地区有撤县建市的情况，再没有大范围的案例。
究其原因，顶层会议要求“行政区划整体保持稳定”，“做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改”。
随后，国家各部委也多次强调，要严控省会城市规模的无序扩张，严控撤县建市设区，防止盲目扩大都市圈规模。
毕竟，每一次行政区划调整都涉及人员调动、部门合并、地名更改等诸多方面，牵一发而动全身。
虽然政策收紧，但如果以增强核心竞争力为目标，同时精简行政成本、提高行政效率，行政区划调整仍有必要。
近日发布的城市高质量发展顶层文件强调：推动中小城市结合常住人口变动趋势，动态优化基础设施布局、公共服务供给，按程序稳慎优化行政区划设置。
由此可见，城市大合并短期内不太可能实现，但行政区划调整仍有一定的空间。
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