英国社会住宅制度：基本概况和启发

英国社会住宅建设作为第一个完成工业革命的国家，起步较早，对维护社会稳定、保障低收入家庭生活质量起到了一定的作用。1979 2008年英国开始的社会住宅私有化，引起了很大争议。伴随着财政投入的减少，社会住宅供应不足，年久失修。另外，各地对社会住宅申请条件的规定不同，导致分配扭曲。在保障性住房制度的管理中，要始终把保障社会公平放在第一位，不要做太多的权宜和过渡设计，防止政策失焦、不准确、失败。

社会住宅建设的发展历程

英国政府大规模补贴建设社会住宅（Social Housing）从一战结束开始。英国的住房紧张程度随着大量士兵回国而加剧。一九一九年国会通过了《住房与城镇规划法》 (Housing, Town Planning, &c. Act) ，计划在三年内建造50万套社会住宅，后来由于经济衰退，最终只完成21.3万套。 1 。一九二三年和一九二四年，保守党和工党政府接力推出拨款法案，将财政资助范围从当地政府推出 （Local Authority） 扩展到非营利性私人机构。一九三九年二战爆发前，全英建成社会住宅超过100万套。

二战期间 （1939～1945年） ，在英国，大约有450万套房子被破坏。1946年和1947年，二战结束后，工党政府先后推出了《新城镇法》、《城乡规划法》将社会住房服务对象从低收入群体扩展到普通家庭的住房需求。一九五一年，保守党政府再一次将住房补贴集中在低收入群体上，并与城区棚户区进行改造。 (inner-city slum clearance) 一九五六年颁布了《住房补贴法》 (Housing Subsidy Act) 。一九四六至一九六十年间，全英建造了约200万套社会住宅。

一九七四年，工党政府推出了新的《住房法》 (1974 Housing Act) 为非营利性住房协会提供补贴金 (House Association Grant, HAG) 用来支付个人住宅作为社会住宅。随着住房协会的快速发展，1973年新增8,300套社会住房数量迅速增加到1977年新增24,000套。

撒切尔政府于1979年上台，提出了购买权方案 （Right to Buy） 促进社会住宅私有化，合格的租户可以从当地政府或住房协会以折扣价格购买社会住宅，并在一定条件下在公开市场转卖。社会住宅也可以在购买权方案出台之前向租户出售，但是数量很少。购买权计划以较大的折扣价出售社会住宅，因此计划推出后，英国掀起了社会住宅私有化浪潮。英格兰社会住宅1982-83年共售出16.7万件，与当年新建住宅总量相当。 （图 2） 。

图 2: 英格兰社会住宅销售套数 资料来源：英国政府官网 (https://www.gov.uk/government/statistical-data-sets/live-tables-on-social-housing-sales)

个人注册提供商（Private Registered Provider of Social Housing）指已经向英国社会住房监管局提出的(Regular of Social Housing，RSH)私人机构注册。2008年以前，只有非营利机构具备这一资质，2008年以后，盈利机构也可以申请。在过去的五年里，共有406家机构向RSH提交了申请，只有77家机构通过了成功注册，8家机构被拒绝，321家机构中途放弃了申请。

与此同时，当地政府开始大幅削减社会住宅建设费用。1980年，英格兰当地政府的社会住宅建设数量逐年减少到1990年的14000套，到1999年，全年只建成50套。虽然以后会恢复，但每年只保持在一两千套的水平。 （图3） 。

图3: 根据来源分英格兰年新增住宅(套) 资料来源：英国政府官网，Live Table 224: permanent dwellings started and completed, by tenure, England, historical calendar year series

图片中的私营企业不是图片 二是中社会住宅注册个人提供商，而是一般商业住宅开发商

经过一个世纪的发展，社会住宅已经成为英国住宅市场的重要组成部分。从2012年到2023年，按套数计算，社会住宅占英格兰住房存量的17%以上。虽然逐渐略有下降，但截至2023年底，社会住宅仍占英格兰住房存量的17.3% （图 4） 。

图 4: 根据来源分为英格兰存量住宅(套) 资料来源：英国政府官网，Live Table 100: Dwelling stock by tenure and local authority, England, 31 March 2009 to 31 March 2023

公共租赁住房申请、购买和转售

社会住宅对所有符合申请条件的申请人开放，但地方政府和住房协会对申请人的资格要求各不相同。一般而言，年满18岁 (部分地区年满16岁) 英国公民或永久居民 (Indefinite Leave to Remain, ILR) 、爱尔兰公民可以申请社会住宅；拥有难民身份、欧盟定居计划下的定居身份、拥有居住权的英联邦公民或持有公共资金签证的外国人也可以申请社会住宅。 2 。

通过身份审查后，申请人被列入等候名单。 3 。由于社会住宅数量少，租金明显低于市场价格，申请非常积极，等待时间较长。根据英国的平衡发展，住房和社区部门 (Department for Levelling up, Housing and Communities) 据统计，2022-23年英格兰社会住宅等候名单上共有128万申请人 （图 5） 。无家可归、居住拥堵、患有疾病的申请人，可根据情况取得相应积分，根据分数提前取得社会住宅名额。

图 5: 等待英格兰社会住宅名单的人数 资料来源：英国政府官网，Live Table 600: Local Authority Waiting Lists

申请人在排队拿到公租房钥匙后，进入为期一年的试租期 （Introductory Tenancy） 。如无意外，试租到期可自动进入安租期。 （Secure Tenancy） 。进入安租期后，申请人可以在申请的社会住宅中无限期居住。 4 。但是如果出现试租期的情况，管理员可以赶走租客或者把试租期提高六个月。

具有安全租赁资格的申请人，可将社会住宅房转租给他人。 (但是整个社会住宅不能转租) ；可在购买权方案中使用 (Right to Buy) 以折扣价格购买所居住的社会住宅 (购买资格要求见表1，折扣详细信息见表2) ；获得许可后，与其他地区政府或住房协会的安租人交换社会住房；在某些情况下，租约可以转让给他人 5 ；获得许可后，可以对自己居住的社会住宅进行改造升级。在购买权方案下以折扣价格购买的社会住宅，在满足一系列要求的情况下，在公开市场上以市场价格出售。 (转售资格要求见表1) 。

表1:购买和转售社会住宅的资格要求 资料来源：英国政府官网https://www.gov.uk/housing-local-and-community/council-housing-association

表2: 英格兰社会住宅购买权方案下的折扣 资料来源：英国政府官网https://www.gov.uk/housing-local-and-community/council-housing-association

社会住宅在购买权方案下以折扣价格购买的基本流程：安租客向社会住宅所有者购买 （ 房 东 ） 申请购买时，业主应在4周内作出答复。 (如果租期不满三年，可以延长到8周内回复) 。如果业主拒绝销售，必须提供拒绝的理由；如果业主同意销售，应在8周内给出邀请。 (offer，如果房主没有房产所在的土地，可以延长到12周) ，内容包括房屋估价、折扣幅度、房屋状况，公寓还需要对未来五年的服务费进行估算。租户可以在12周内回复是否同意按照这个条件购买，或者引入第三方重新评估，或者放弃购买。 (不影响后续租赁) 。

启发英国社会住宅建设的灵感

作为英国最早完成工业革命的国家，社会住宅建设起步较早，对维护社会稳定、保障低收入家庭生活质量起着一定的作用。1979 2008年开始的社会住宅私有化进程引起了很大争议。另一方面，提高社会住宅的私有化供给，帮助有困难的家庭建立自己的住房理想，并从住宅增值中受益。另外，还有一些观点认为，私有化导致社会住宅偏离原有的保障目标，加剧了英国社会的贫富分化。

之前的私有化推出 1978 2008年，英国社会住宅竣工套数占住宅竣工套数。 43.9%。经过三年的社会住宅私有化计划，这一比例迅速下降到 29.9%。英国社会住宅于2003年竣工 1.8 万件，占住宅竣工总套数的。 战后新低9.4%。由于社会住宅供应不足，导致排队等候人数从 1999 财年的102 一万人迅速攀升至 2006 年 163 万人。今后，随着政府投资的增加，社会住房数量有所回升，2023年 每年社会住宅竣工套数恢复到总套数。 23.7%。

社会住房短缺的背后，是公共财政投入不足。多年来，英国一直处于财政赤字之中，政府负债占GDP。 的比例从 2007 年43.2% 迅速增加至 2023 年 99.9%。近几年来，尽管英国国家对社会住宅的投入逐年增加，但由于整体财政状况的限制，社会住宅建设和维护也越来越少。2023/24 财年，英国房地产交易印花税收入 117 1亿英镑，地方政府的市政税收收入 7 亿英镑 6 ，合计 124 亿英镑。相比之下，英国平衡发展，住房和社区部共同支出 130 亿英镑，其中 96 亿元用于支持全国各地的项目。财政问题是社会住宅供不应求、部分住宅年久失修、居住质量差的主要原因。

另外，英国社会住宅申请没有统一的收入限制，申请条件由地方政府或房屋协会自行决定，各地差别很大。部分地区房屋协会没有收入限制，导致社会住宅分配存在漏洞。按照《英国房屋调查2021-22》 7 透露，社会住宅租户中只有社会租户。 收入水平最低的47%是47%。 25% 家庭，甚至是家庭 4% 属于收入水平最高的租户。 25% 家庭。这种分配结构削弱了社会住宅的保障特性，带来了新的社会不公。低门槛的申请条件也使得排队申请人数一直居高不下。

总的来说，英国社会住宅的私有化虽然有很好的构思，但在操作上存在一些误差，既没有完全社会化，也没有摆脱财政的负担，也没有保障住房的底线。低收入家庭的住房困难仍然非常严重。在保障性住房制度的管理中，要始终把保障社会公平放在第一位，不要做太多的权宜和过渡设计，防止政策失焦、不准确、失败。

参考资料：

[1]https://www.parliament.uk/about/living-heritage/transformingsociety/towncountry/towns/overview/councilhousing/

[2]https://england.shelter.org.uk/housing_advice/council_housing_association/who_is_eligible_to_apply_for_council_housing#:~:text=You can usually apply for,refugee status or humanitarian protection

[3]英格兰、苏格兰、威尔士的公租房申请程序略有不同。以英格兰为例。

[4]https://www.gov.uk/council-housing/types-of-tenancy

[5]2012年4月1日前出租的租户，只能转让一次；2012年4月1日以后出租的租户可以转让几次。

[6]市政税(Council Tax)它是英国当地政府根据房地产价值征收的地方税，主要用于覆盖当地市政建设和警方消费等公共服务费用。

[7]https://www.gov.uk/government/statistics/english-housing-survey-2021-to-2022-social-rented-sector/english-housing-survey-2021-to-2022-social-rented-sector

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