入库参照案例解读：老旧小区安装电梯申请规划许可，业主是否可以“一票否决”

老旧小区安装电梯申请规划许可，业主是否可以“一票否决”

——对重庆市涪陵区规划和自然资源局规划行政许可案(进库号：2023-12-3-004-008)进行了解读。

袁钦明

重庆市第三中级人民法院行政法庭四级高级法官助理

伍柯聿

重庆市第三中级人民法院研究室(审管办)一级法官助理

伴随着城市化进程的加快，人口老龄化问题日益突出，老旧小区业主安装电梯的实际需求日益增加。与此同时，老旧住宅增加电梯是一项惠民工程，可以增强人们的获得感，实施城市更新行动。在实践中，电梯的安装需要通过一系列行政程序，如规划审查、施工许可证和竣工验收。业主是否能一致同意作为老旧小区增设电梯的前提条件还存在争议。对此，《周某春等36人起诉重庆市涪陵区规划与自然资源局规划行政许可案》中，人民法院案例库入库的裁判要旨明确：“老旧小区安装电梯规划行政许可审批中，业主对安装电梯不能达成完全一致的，行政机关应当对质疑进行本质调查，必要时还应当进行调查、鉴定，确定安装电梯是否存在损害异议人专有部分使用权或相邻权等合法权益的法定情况。行政单位直接作出流程化复函，要求业主在没有调查质疑的情况下达成协议。实际停止行政许可流程的，应当在没有事实和法律依据的情况下撤销。行政单位直接作出流程化复函，要求业主协商一致，不对质疑进行调查，实际停止行政许可流程的，应当在没有事实和法律依据的情况下撤销。“该裁判旨在为旧住宅区安装电梯规划行政许可流程的司法审查提供参考。本文对相关问题进行了如下解读。

第一，以所有业主“协商一致”为前提条件，在老旧小区安装电梯申请规划许可证，违反行政许可法定原则。

许可法规定了行政许可法的原则。根据《行政许可法》第十二条、第十四条、第十五条和第十七条的规定，法律、行政法规和地方法规可以设置行政许可，地方政府法规可以设置临时行政许可，其他规范性文件不得设置行政许可。因此，市、县行政管理部门制定的规范性文件不得增加行政许可证，违反上位法的其他条件不得增加行政许可条件的具体规定。对于在旧住宅区安装电梯，没有法律、行政规章或地方法规作出具体规定，也没有规定所有居民必须“达成一致”才能规划这一事项的许可。

在这种情况下，涪陵区规资局作出了《复函》，要求申请人与有异议的业主达成协议后，方可申请社区A。、B楼安装电梯规划许可程序。《复函》的本质是在法律规定的整体规划行政许可条件之外，增加申请人的法外责任，不符合行政许可的法律原则。

二是以所有业主“协商一致”为前提，在老旧小区安装电梯申请规划许可证，违背行政许可方便、高效的原则。

“权力法定”原则要求行政单位实施行政管理的权力来自法律法规的授权，不得超越或滥用权力。同时，行政机关应当积极履行法律规定应当履行的职责，不得推卸责任。《行政许可法》第六条规定：“执行行政许可，应当遵循便民原则，提高工作效率，做好服务工作。因此，便民、高效是行政机关实施行政许可应遵循的基本原则。这包括两个方面:一是方便行政相对人的原则，不得在行政程序中增加当事人的程序负担；二是提高行政效率原则，要求行政单位积极履行法律职责，严禁不当或不完整。在职责范围内，行政单位未积极履行法定职责，应当作为或者作为，构成行政不作为。同时，根据《行政许可法》第三十六条的规定，“行政单位在审查行政许可申请时，发现行政许可事项直接影响他人重大权益的，应当告知利益相关者。申请者、利益相关者有权进行陈述和辩护。行政机关应当听取申请人、利益相关者的意见。"这是法律赋予行政单位的程序职责。因此，在旧住宅区安装电梯的规划行政许可中，行政机关应当根据上述规定，审查判断安装电梯是否影响业主房屋的专有部分使用或者房屋的采光、通风等问题，从而做出是否允许的决定。不能简单要求双方协商一致，否则行政许可程序将停止。

在这种情况下，涪陵区规资局要求申请人与提问者协商一致，本质上是将行政单位本身应履行但未履行异议审查职责的不利后果转嫁给申请人，不符合行政许可方便、高效的原则。

老旧小区安装电梯规划行政许可证司法审查

一般而言，电梯本身并非具有独立使用价值的建筑物，而是用作建筑物的附着物。旧住宅区安装电梯属于现有房屋的改造建设，难免会对相关业主的生活产生重大影响，尤其是低层业主和高层业主之间的利益矛盾最为典型。在实践中，现有住宅安装的电梯通常被归类为“改造、重建建筑及其附属设施”的集体投票相关规定，并遵循民法第二百七十八条关于共有和共同管理权利的重大事项。根据本文的要求，建筑及其附属设施的改造和重建应由专有面积占三分之二以上的业主和人数占三分之二以上的业主参加投票，经专有面积占四分之三以上且投票人数超过四分之三的业主同意。也就是“双2/3以上表决” “双3/4投票同意”，而不是硬性要求所有业主同意。与此同时，低层业主对增加电梯提出质疑，本质上是基于对自己生活安宁、隐私和邻里权利等可能受到侵害的焦虑。根据《民法典》第二百九十三条、第二百九十五条，建筑物不得违反国家有关工程建设标准，不得妨碍邻近建筑物的通风、采光、日照，不得危及邻近房地产的安全。因此，在审批旧住宅区安装电梯的总体规划行政许可时，行政单位不仅要依法保障大多数业主的决策权，防止少数人乱用一票否决权，还要充分维护少数人的合法权益，防止以“少数服从多数”为由侵犯其通风、光照等权益，保障“生产有益、生活方便、团结互助、公平公正”的邻近关系。

综上所述，行政机关应当参照《民法第二百七十八条》等规定，将其作为必须由业主民主表决决定的重大事项，并对利益相关者的质疑能否成立进行实际审查，发挥行政管理部门的专业性、权威性和效率特点，在没有法律、行政规章或者地方法规对旧住宅区安装电梯及其行政许可审查程序作出明确规定的情况下，推动旧住宅区安装电梯纠纷的本质解决。因此，在没有调查质疑的情况下，行政单位不得直接制作流程复函，要求业主协商一致，实际停止行政许可程序。相反，行政机关应当调查异议人增加电梯损坏房屋专有部分的使用或者影响邻近房屋的照明和通风的原因。如有必要，应进行检查和鉴定，并根据调查报告决定是否审查或要求申请人修改和完善施工方案。

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原标题：“入库参考案例解读u200b：老旧小区安装电梯申请规划许可，业主是否可以“一票否决”

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