六大举措破解城市更新堵点重磅政策为高质量发展护航

2天前

城市与区域治理研究院苏志勇/文

城市更新进程中的土地利用、规划适配、产权归属、资金保障及运营可持续性等问题，是实践中亟待突破的堵点难点，也是推动城市更新高质量发展必须解决的核心课题。

近日，自然资源部与住房城乡建设部联合印发《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》），从增强详细规划适应性、优化过渡期政策、推进存量空间临时利用、鼓励资源资产组合运营、创新不动产登记服务、妥善处置历史遗留问题六个维度，推出11项具体举措，精准直击城市更新关键梗阻。这套制度组合拳构建起覆盖规划、土地、资产、产权及历史问题的全方位支持体系，为城市更新驶入高质量发展快车道提供了坚实保障。

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核心逻辑：放权赋能、松绑破障、模式创新

从传统“大拆大建”转向内涵式品质提升，高质量发展阶段的城市更新常面临土地、规划等制度约束，以及资金压力、市场化参与不足等挑战。此次两部委联合发文，旨在通过精细化政策供给，破解项目推进中的规划、土地、产权、运营等核心难题。

政策核心可概括为“放权”“松绑”“创新”三大关键词：放权即赋予地方更大自主空间；松绑即破除刚性制度束缚；创新即优化服务管理模式。

放权赋能方面，改变“一刀切”管理模式，允许地方对详细规划评估优化并纳入国土空间规划“一张图”监管。地方可制定土地混合开发正面清单，符合清单即视为合规；对加装电梯、增设停车充电设施等微更新项目，可豁免规划许可，简化审批流程。同时，明确存量资源发展国家支持产业可享最长5年过渡期，过渡期满新增租赁用地方式，降低企业成本；允许空闲建设用地和现有建筑在不改变容积率、高度前提下临时利用，激活低效空间。

松绑破障方面，针对历史遗留问题和复杂产权关系，推出预告登记、老旧住房按户登记、土地带建筑收储简化登记等服务，保障更新过程中产权延续性，降低交易成本。对历史形成的无合法手续建设用地，按“依法依规、尊重历史”原则分类处置，推动停滞项目重启。

模式创新方面，引导城市更新从单一项目思维转向整体资源优化。鼓励自然、文化等资源资产打包组合、一体化运营，推动更新模式从“开发地块”向“经营资源”转变；助力城市发展从外延扩张转向内涵提升，聚焦品质、活力与安全。

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扫清社会资本参与障碍构建良性投资环境

为吸引社会资本参与城市更新，国家及地方通过财税激励、金融创新、土地政策优化等手段降低投资门槛。本次《通知》通过务实举措，打造“想进来、能运作、有回报”的市场环境。

一是降低制度成本，增强政策确定性。通过规划弹性调整、微更新审批豁免等措施，提升项目开发效率，减少前期不确定性；5年过渡期政策为产业培育预留空间，稳定企业预期。

二是创新产权与融资支持。预编不动产单元预告登记、老旧住房直接按户登记等服务，清晰界定产权，简化手续；中央预算内投资、特别国债、信贷支持及基础设施REITs等多元融资渠道，为项目提供资金保障并畅通退出路径。

三是拓宽盈利模式。资源资产组合运营提升综合价值，鼓励“开发+运营”长期收益模式；允许盈利与非盈利项目捆绑实现区域平衡，存量空间临时利用可产生即时收益。

四是化解历史包袱。按“依法依规、尊重历史”原则处置遗留问题，减少社会资本产权纠纷风险，助力项目轻装上阵。

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规划弹性实践案例：精细管理激活存量价值

增强规划弹性是破解城市更新堵点的重要手段，各地实践中形成诸多典型案例：

1.杭州高新区数智产业园：通过“短期用途”规划适配企业需求，解决规划周期长与市场机会转瞬即逝的矛盾，推动项目快速落地。

2.南京江心洲E^3PARK：盘活存量空闲用地，弹性供给公共空间，平衡土地闲置与市民需求。

3.湘潭高新区展会用地：允许“短期会展”与“长期产业基地”功能转换，既满足中非经贸博览会需求，又为工程机械再制造产业预留空间。

4.宜昌秭归闲置油厂改造：将单一低效用地转为“科技+商服”混合用地，打造柑橘研究与旅游研学检测中心，服务地方主导产业。

5.银川/锡林浩特微更新：老旧小区改造、充电桩加装等项目豁免工程规划许可，审批时间压缩至10-15天，民生工程快速落地。

这些案例表明，规划弹性是精细化管理方式：从刚性管控转向动态适配，从增量扩张转向存量优化，从审批思维转向服务思维，通过清单管理简化流程，为企业松绑、为项目提速。

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专家解读：政策协同激活市场活力

政策目标是以政策完善激活市场活力

中国房地产业协会、城市更新分会研究部部长王宇

《通知》聚焦详规环节，呈现三大特点：一是民生与产业方向采用正负面清单提供规划弹性；二是对公共服务类项目给予规划许可豁免；三是推出5年过渡期、闲置用地临时利用、资源组合运营等具体举措，过渡期满土地可租赁或协议出让。

政策亮点显著：两部委首次联合发文体现行政统筹；导向民生与产业发展；打通规划合规通道，赋予详规弹性以适配更新需求；针对居住、公共、产业、商业四类用地制定务实措施。结合国家级政策看，供给侧优化引导市场参与，房、地资产是四大生产资料之一，需与技术、新兴产业、金融要素协同。政策最终目标是激活市场、盘活存量，期待更多部委横向联动，从市场主体视角优化资源供给，实现城市更新高质量发展。

政策最大亮点是增强详细规划的适应性