宋代“国有药房”官药局的成立与发展

中国古代国家制药、售药机构的统称是官药局。最初被称为太医局“熟药所”的宋朝官药局，是中国乃至世界上第一家“国有药房”。宋徽宗年间，官药局扩大到“卖药所”和“修合所”两个机构，分别负责销售熟药和制药。宋徽宗还在政和四年(1114)各自更名为“医药惠民局”和“医药和剂局”，以体现便民的特点。宋代高宗绍兴十八年(1148年)，又将其改为“太平惠民局”，元明阶段被称为“惠民药局”。经过宋代兴盛、金元传承、明末衰亡三个阶段，官药局经历了四个朝代，五百多年。

清明上河图中一家名为“赵太丞家”的诊所

宋代官药局的成立过程

宋代官药局的前身机构被称为“卖药所”，最早属于市易务。市易务“卖药所”大致成立于熙宁五年三月以后，熙宁九年(1076)四月以前，主要负责销售太医局的熟药，但不参与制作熟药。“卖药所”改为太医局后称为“熟药所”，后人指宋代第一家官药局。成立于熙宁9年5月，同年6月正式开业。光禄寺丞主要负责控制和制作熟药，三班负责控制和储存。

根据《续资治通鉴长编》第二百七四卷《熙宁九年夏四月条》记载:“庚寅，最后一批:‘零卖熟药宜罢，怕太伤鄙细，四面八方观望，对国体有害。他的事情更像这样的人，也和指挥。“时太医局卖熟药，而市易司掏钱买，复使零售，故降就是诏。“熙宁五年市易法实施后，在开封设立的市易务积极参与各种商品的交易，其中也包括人们日常使用的冰、梳、脂麻等细节。所以，市易务买卖熟药也就不足为奇了。从上述记载可以看出，早在市易务“卖药所”成立之前，太医局就已经有了生产熟药的机构；市易务成立“卖药所”后，直接从太医局购买熟药，然后转手赊售给城市药商。此外，宋神宗熙宁九年五月条在《宋会要辑》中也有记载：“诏中书礼房修《太医局式》，等待修订，即市易务卖药所往彼看详。“这里的“市易卖药店”应该是上一篇文章提到的市易卖熟药。但此时的“市易卖药店”只负责销售太医局的熟药，不参与制作熟药。

市易务零售熟药的行为引起了反对变法者的指责，他们认为“卖药所”与民争利，对国家造成伤害。宋神宗无法忍受压力，但遭到王安石的反对。熙宁9年5月8日，中书奏请将市易务卖药所纳入太医局名下，由太医局整合成立新的卖药机构。《中书时政记》记载:“市易务具到卖药名件，中书奏欲移入太医局，转为医学，置官主判医学。至此，谕旨止充太医局，更不是隶太常寺，专置官提出，故以今名命本等兼领。”随后，5月14日，宋神宗便下诏：“罢熟药库、合药所，其应御前各处取索散药等，以及所减人员，并隶属合卖药所。本公司仍改为太医局，以光禄寺丞程公孙、三班奉职朱道济管勾合卖太医局药。“熟药库”和“合药所”应该本来就属于太医局。现在的调整是将原本属于市易务的卖药所纳入太医局，然后太医局将“熟药库”、“合药所”和市易务的“卖药所”重新合并为“合卖药所”，也称为太医局的“熟药所”。到目前为止，官药局正式成立，负责制作和销售熟药。官药局正式开业于6月。根据《宋会要辑稿》丰元年(1078)4月24日条记载，“三司言:‘大(太)医疗局熟药所熙宁9年6月开业，10年6月收息2.5万余元，利息翻倍。「诏官，光禄寺丞程公孙，殿直朱道济减磨勘三年，依条给予奖赏。”官药局开业一年利息翻了一番，收入相当乐观。

从官药局的成立可以看出，市易务“卖药所”遭到了极大的批评(“过于轻蔑”、“损害国体”等)。)，这可以反映市易法所遭受的阻力。为降低改革阻力，变法派也进行了妥协和改进。除专职医学教育外，宋神宗决定重新整合太医局的职责，太医局还负责管理官药局。官药局仍由国家管理，既保证了政府的财政收入，减少了市易法实施的阻力，又凸显了官药局作为药业工作的“仁德便民”特征。

宋代中后期官药局的发展

在熙宁九年六月正式开业后，同年十月王安石再次罢相，后来的变法由宋神宗主导。在宋神宗执政期间，官药局稳步发展，不仅国家为各州府买药买单，而且还组织编写了《太医局方》。宋哲宗在位期间，官药局并未因变法的盛衰而受到很大影响，仍发挥制售药品、救济军民的作用。在宋徽宗执政期间，官药局发展迅速，主要体现在“医药惠民局”和“医药剂局”的增加、扩大规模、在全国推广、改名为“医药惠民局”。、编辑《和剂局方》等方面。

(一)神宗阶段稳步发展

官药局在宋神宗阶段的稳步发展主要表现在三个方面:一是官药局正常发挥救济灾民、预防疫情的作用；二是官药局以各地州府市易务为依托，向地方政府拓展业务；第三，为了规范和规范官药局的药物，组织编制了《太医局》。

根据《宋会要辑》的记载，熙宁九年九月诏：“太医局合治了30种瘴药，遣使臣资付安南行营总管司。宋神宗下诏太医局合制治疗30种药物，送往安南行营总管司，防治传染病。元丰元年四月二十一日诏：“太医局选医生十人，给官局熟药，乘驿诣曹村决河，治疗见役兵夫。“从太医局选择医生为军民看病，这是太医局的一般职责。“给官方局熟药”表明，官方局生产的熟药部分用于销售，部分用于朝廷免费治疗军民，这也体现了官方局除了利润之外的便民特征。

经过两三年的运营，大概是因为官药局的收入乐观，方便效果突出，仅在国都设立一个官药局是无法满足需求的。因此，在元丰二年(1079)12月，都提倡市易司王居卿向宋神宗建议，“岁赐州府合药钱，大郡2000，小郡1000。在市易务买药，余听州府自合药”，即朝廷每年给各州府一些钱，称为“合药钱”，其中一半用于从各州府市易务购买熟药，另一半用于各州府自行制药；大郡每年给200美元，小郡每年给100美元。这个建议得到了宋神宗的肯定，并且指出，如果地处偏远的州府不愿领取“合药钱”，就不能强迫。可以看出，市易务“卖药所”改隶太医局后，仍与市易务紧密相连。如果官药局要向全国拓展业务，仍然需要依靠各地的市易务代为销售熟药。有条件的州府也可以自行制药，自己制药的州府实际上已经具备了中央官药局(太医局“熟药所”)制药、销售药品的功能。此时，中央官方药品监督管理局的规模仍然只有国都一家。虽然地方政府已经有了“外部局”的迹象(官方药品监督管理局在地方分支机构，即地方官方药品监督管理局)，但严格意义上的“外部局”还没有出现。此时，官药局应该有两种营销模式:一种是在城市，直接赊销给商家；另一种是针对国都以外的政府。官药局首先将熟药卖给当地政府的市易务，然后将市易务转卖给商家或普通人，从而形成中央官药局统一购买原料后制药和当地政府分销熟药的统一购买和分销运营模式。

此外，在元丰阶段，宋神宗还指示太医局组织编制了三卷《太医局方》，以便官药局依方制药出售。据隋公武《郡斋读书志》记载，“太医局方”三卷，右元丰中，诏天下高手医，各以得效秘方进，下太医局检查，依方制药。仍然模本传于世。“遗憾的是，原书已失传。作为《和剂局方》和《太平惠民和剂局方》的滥用，《太医局方》在中国医学史、药学史、医学史上独树一帜，影响了从政府到民间医药人和普通百姓的八九百年。

(二)哲学阶段曲折前进。

宋神宗病逝于元丰八年(1085)三月，年仅10岁的宋哲宗继位，由奶奶太后高氏临朝听政。高氏使用司马光等变法反对派，恢复旧法，世称“元佑更化”。元佑八年(1093)，高氏去世，哲宗开始亲政。宋哲宗亲政后，改元“绍圣”，下令绍述熙丰新法，逐步恢复免役、青苗、市易等新法。在此期间，官药局仍发挥正常作用。根据《宋会要辑》的记载，绍圣元年(1094)，宋哲宗于4月9日和闰4月12日下诏，让太医局熟药所向京军民发放熟药治疗疾病。可以看出，官药局仍在正常运转，而且在绍圣元年仍属于太医局。

官药局从太医局转到太府寺的时候，有学者根据《宋会要辑稿》27名官员的记载，“崇宁二年(1103)5月9日，官部尚书何执中说:‘太医熟药学院，好处很大。当它被推到世界上时，有一个市易处。外部局部以监官兼领。“由此而来”和元朝马在《文献通考》中记载“太府寺丛：元丰制二人。增加了一个元符。“崇宁中置药局，添丞一员”，推算官药局从太医局改隶太府寺应该发生在宋徽宗崇宁二年五月以后。但是作者发现，在《宋会要辑稿》职员二十七《太府寺》下，宋哲宗朝的职员记录如下：

《哲宗正史·职官志》云:所隶官司20有4起，内汴河、蔡河分为四局。还有交引库、印刷出纳交引钱币的事情..........市场不卖，货物滞留在民用者身上，乘时贸易，以平百物的价格。飞钱给优惠券，边买边买，属于市易下界。听民质取，帮助缓急，就归当地所有。散其食滞，用药挽病，归熟药所有。

根据这一资料可以看出，在宋哲宗阶段，“熟药所”已经属于太府寺。学者刘辉认为这个材料的记录是错误的。在我看来，这个材料并不一定有错误的记载，因为哲宗朝不可能完成官药局隶属关系的变化。原因有二：一是元丰改革后，太府寺成为执掌国家财政的工作部门，而太医局也在元丰五年(1082)改为太常礼部；二是宋哲宗阶段基本上继承了元丰改革后的官制，并于绍圣四年(1097)恢复了市易法。换言之，宋哲宗在恢复市易法的同时，将官药局的隶属关系转移到太府寺，以增加财政收入，这并非不可能。此外，刘辉还指出，官药局转隶太府寺的条件是中央官药局的扩建，否则重要的是不转隶太府寺，专门设置太府寺丞进行管理。如上所述，早在元丰二年，宋神宗就同意给州府“合药钱”，用于在州府市易务购买熟药和自制药，说明此时中央官药局已经向全国发展，因此有可能因为业务规模的扩大而转移到太府寺。把官药局转移到哲宗阶段的太府寺管理，只是乘势而上。2008年5月9日，官药局在宋徽宗崇宁仍被称为“太医熟药所”，《文献通考》中指出“崇宁中药局”，说明崇宁两年后，随着官药局的扩建，再次属于太府寺，这也是有道理的。当哲宗元符到徽宗崇宁时，由于缺乏文献，官药局是否发生了隶属关系的变化，目前还没有考证。

(三)徽宗阶段迅速高涨。

官药局在宋徽宗阶段的发展达到了顶峰。主要表现在以下四个方面。

首先，设立“药材收购所”，规范政府生药采购流程，确保药品质量。据学者研究，宋代官药局的药材来源包括官方土贡、官方自营药园、官方投资采购、其他政权朝贡、边境贸易等。每年都在当地提交，这些都是在北宋时期使用的。在《和剂局方·进表》中，医官陈师文、裴宗元、陈承指出：“又设置了收购药材的机构，因而造假滥弊。崇宁至大观年间大概安装了“收购药材所”，其主要功能是为官药局采购生药，保证生药质量。

徽宗崇宁元年(1102)10月6日，户部成员外郎周彦质言:“熟药买的所有色生药，现在都是一样的。乞求按照这个计划从州军那里买药，申请这个部门，一个接一个地留下来供钱买，计划在北京支付，但是在这个部门的钱里还。仍然委提举司常切催促。逐州军递年收购的熟药，如果计入本州土产药材附带，按本州计定元购买价格直，费用数量，具体解发到研究所，按数量返还熟药。“可以看出，官药局在向外购买生药材时，可以使用生产的熟药作为支付方式，允许各州军用地方形成的药材交换价值。这项措施受到当地和人民的欢迎。

原则上，当官药局所需药材不足时，应按数量分类提供国都官库。如果官库中储存的药材仍然不足，则向外采购。政和二年(1112)7月8日，徽宗就此下诏：“今后与剂局岁用药材，并在京官库预见在数取拨。如果没有什么不足之处，也就是前一年春天计度一岁所用的数量，吸引顾客，以生产堪好材料，让兴贩前来申卖。到年底购买不足，即根据所阙数，让户部下生产处，以封桩钱和购买。限于初冬前附纲起步，到大观库送纳，听本局根据共享数量进行取拨。“官药局每年都要制定药材用量和类型的预算，并向户部或太府寺报告这一预算。“和剂局”所用药材首先应由国都官库调出，如果库存不足，则由“收购药材”购买。购买时，应根据需要吸引药商购买。如果购买到期后仍未完善，户部将命令药材生产地的地方政府使用桩钱并购买。冬季前，船队将被运往国都，存放在大观库中。未来官药局可以根据需要使用。这一规定不仅保证了和剂局使用的生药原料的来源，而且规范了采购药材的采购流程，从组织结构上完善了官药局。

二是扩大官药局规模，向全国实施。将制药与药品销售分开经营，构成了三位一体的产业布局：药材收购、药品销售。宋代《清波杂志惠民局》记载:“神宗创立了一家药店，第一次停止销售。崇宁两年增加到五局，第二局增加和剂。第一，以国都东西南北壁卖药的名义。换句话说，到崇宁二年(1103)，官药局已经扩建到7所，包括5所“药店”的专家出售成药，2所“修合药店”的专家制药，制药和药品的分离。当时国都东、西、南、北四个方向设置了五个“卖药所”和商税院东。这种布局几乎可以辐射整个国都，满足国都居民的用药需求。

《清明上河图》仇英局部

除国都扩大规模外，官药局还向全国州府扩大规模；在地方设立“外局”，盛时全国多达70局。崇宁二年五月九日，官部尚书何执中建议：“太医熟药所，其利益极大，当推天下凡有市易务置处。外部局部以监官兼领。“因为“太医熟药所”利润很大，官方部门尚书何执中建议在有市易务的州府建立中央官药局的外部局，也就是地方分支机构；地方官药局安装在地方政府的市易务下，由市易务的监事负责。这个举动可谓是元丰二年宋神宗在州府推广官药局业务的延伸，也得到了宋徽宗的同意。三月十九日，大观三年(1109)，宋徽宗下诏：“诸路会府仍然复置熟药所，仍差抵当库监官兼管药材。有阙，即开和剂局修合应副。“这里的“复置熟药所”就是恢复崇宁在当地设立了两年的地方官药局；“抵当库”是市易务的下层机构，“还是抵当库监管”，即仍由市易务控制。很明显，崇宁两年到大观三年间，地方州府已经撤销了官药局外局，对于撤销的原因和过程，暂时难以审查。

宋徽宗同意在当地州府设立官药局外部局，不仅是因为它的利润巨大，也是为了改善当地州府，尤其是偏远地区缺乏医疗和药物的情况。地方政府需要利用政府的力量来发展地方药业。如政和三年(1113)7月15日，陕西运判陈建言:“我窃见了利州路文和龙二州系边州郡，管外镇村不少。我去了三两百里的州县，每个村民都有自己的住宅和商务旅行。而且他州县还有外镇，相去州县。有疾病的人，这里没有药业，通常会失去很多人。乞应州县外镇寨有置官处，并允许在本州岛县购买熟药出售。“可以看出，有些地区，尤其是偏远地区，药材资源不足，或者根本没有制药能力，只能直接配送中央官药局的成药。这种分销策略不仅为偏远地区提供了足够的药品资源，也创新了官方药品局的营销模式，即以国都官方药品局为核心，国都制药并将药品分发给当地市易务，地方中心地区将药品分发给更偏远的地区。这种层层扩张的配送运营模式，将全国成药市场编织成一个紧密相连的商业网络，构成了一个庞大的官营医药工商体系。

第三，为了突出便民的目的，官药局改名为“医药惠民局”和“医药剂局”。据学者研究，仅在宋徽宗崇宁年间，全国财政年收入6000万元，国都官药局5个惠民局年收入40万元，占0.67%，30年间利润增长16倍(约为熙宁九年至崇宁五年)。蔡京之子蔡毯在《铁围山丛谈·卷六》中记载:

都邑惠民增加五局，货药济四方，十分盛举。年校进出，得息40万元，入户部帮助资金，但往时议者却大不相同。时间上，每一个维和剂局，所有的药材都被起诉，俾时上，请呢。

国都惠民局增加到5个，卖药让四面八方的人受益，这是一个很好的措施。年终结算，可以获得40万英镑的利润，交给户部管理，但当时的人多不同意。它表明，虽然官药局取得了显著的经济效益，但同时也遭到了许多争议，主要矛头仍然指向官药局的收入特征。批评者认为官药局利润巨大，失去了神宗创立官药局时所设定的便民宗旨。比如前引宋代周在《清波杂志惠民局》中指出，“议者称之为元创药局方便人民，每年获得40万元利息，以帮助户部资金”，违背了官药局“拯救人民，实现利益”的宗旨。

因此，政和四年(1114)尚书省演奏了宋徽宗，认为官药局利润太大，违背了医药惠民的意义。得知后，宋徽宗降低了药品价格。同年7月，宋徽宗下令将官药局改为“医药惠民局”和“医药药剂局”，使官药局突出了药业特色和便民宗旨。此事见《宋会编辑稿》27名官员记载:

四年四月十一日，尚书省言:“今天只以东壁、西壁、南壁、北壁并商税院东卖熟药的名义，甚至不是元创局方便人民的意思。今局不属于御医所，想乞求两种修合药所谓的医药和剂局，五种卖药所谓的医药惠民局。”从中。

尚书省之所以说“今局不隶御医所”，是因为此时官药局已属于太府寺。官药局由太医局转为太府寺，其中一个原因是官药局规模扩大，太医局无法管理；但更深层次的原因是官药局的盈利效果显著，改变了其特点，即从一个官方的社会福利事业向商业利润转变。下到普通百姓，上升朝廷，都已意识到这一变化，于是便有了政治和四年的改名之举。

至于改名后如何体现便民的特点，有学者关注了《宋会要辑稿》宣和三年(1121)11月21日的一段材料，说:“这个局浪费了很久，他的加官欲望减少了，只让太府寺丞依仿熙、丰差官分隶检查。”换言之，在宣和三年十一月之前，官药局已经被解雇，而且需要很长时间。一些学者认为，这是因为徽宗在任期间进行了一系列医疗改革。改革的主要政策是强调普通人的医疗服务和救助，体现医疗“便民”的宗旨。改名后，官药局极有可能开始加强对人民的慈善救助，淡化对利润的追求，从而导致官药局因资金短缺而被解雇。作者更认同这一说法。

四是对《和剂局方》进行编修，并向全国各局颁发，使药品生产规范化、规范化。

根据《郡斋读书志》记载，大观中，宋徽宗组织编写了十卷大型方书《和剂局方》，“诏通医刊正药局方书”。阅年书成，校准78字，增损70余方”。《和剂局方》是在修订《太医局方》的基础上完成的，校准了700多字，调整了70多个处方。修改完毕后，医官陈承、陈师文、裴宗元向宋徽宗提交了《进表》。《进表》反映了编写《和剂局方》的原因、过程和预期效果。为了保证药品安全，保证人民群众用药安全有效，朝廷制定了药品标准，纠正了错误的处方，增加了新的处方。这是造福百姓的重大举措。修订完成后，《和剂局方》将作为官药局成药生产的标准，颁发给全国各局，让其遵守。这一举措进一步加强了政府对药品生产的标准化和规范化管理。

《和剂局》在政治和年间也进行了修订和删除，南宋绍兴21年(1151年)正式更名为《太平惠民和剂局》。《太平惠民和剂局》不仅初步统一了中药的加工方法和中成药的规范，大大促进了中成药的发展，也促进了医学教育的普及和药业知识的普及，一直沿用至今。

(本文首次出版于2024年第六期《中医文化》，原题为《宋代官药局流变新探》。该报经授权发布，有删节，原文注释从略，现标题由编辑拟定。)

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