梁树森｜我国能源法在新阶段的面向——从应对气候变化的角度来看。

原创 梁树森 上海市法学会 东方法学

能源是人类生产、生活的基石，但能源开发、应用是当今气候问题频发的重要原因。能源法为处理气候变化问题提供了一种法律途径，这主要表现在能源活动的规范上。通过分析能源法的内涵，可以明确其应对气候变化的工具特性。能源法也在不断发展，以应对气候变化。过去，能源法的客观运行需要考虑经济发展和环境保护的差异，这伴随着纵向和横向能源社会关系的不协调。能源法需要在后巴黎协定阶段实现生态化，以快速响应气候问题，帮助我国走向可持续发展的道路。新时期的能源立法需要把握和发挥自身经济发展和环境保护的双重功能，促进能源转型，改善市场机制，改进立法技术，最终体现在法律文本上，规范和引导应对气候变化的实践。

从整体国家安全观的角度来看，处理我国能源问题的核心在于既保证能源供应安全，又控制温室气体排放到适当的水平，以应对气候变化。在我国推动可持续发展目标的过程中，依托市场经济建立的能源供应体系日益完善，但能源活动也成为温室气体的主要排放来源，其中能源开发和消费占据“大头”。空气中温室气体结构比例的变化会引起气候问题，对可持续发展构成严重威胁。在法律回复方面，《能源法(草案)》在2022年国务院立法工作计划中首次被列入“拟提交全国人大常委会审议的法律案件”名单。同时，作为全国人大常委会2023年立法工作计划中第一次审议的18起法律案件，再次回到专家的研究视线。这项法律案件在过去的十年里多次易稿，现在由于时间的原因重新进入立法过程，可见其对于完善新时期的国防安全法治体系，增强维护国家安全能力具有重要意义。勃兴生成了能源法实现新发展的需要，生态优先、绿色发展、高质量发展等理念。

从气候问题的角度来看，能源法

（一）

能源利用、工业发展和气候问题

现代社会的工业化进程依赖于化石能源。瓦特在现代工业史上对以煤炭为动力源的蒸汽机进行了丰富多彩的改造。蒸汽机的广泛应用是第一次工业革命的重要体现，通过科技改革引领社会转型。可以说，化石能源是世界经济和社会发展的关键物质基础，催生了工业文明，但其使用会增加温室气体浓度，引起全球变暖。环境污染、生态破坏和能源综合利用齐头并进，自然灾害与温室气体排放密不可分，气候变化已经成为各国面临的严峻考验。

能源问题已经成为制约许多国家经济和社会可持续发展的障碍。能源法和相关制度需要建立一个稳定有效的行为机制来解决问题。作为一个独立的法律部门，能源法是经济发展的客观需要。对气候问题来说，它已成为大国博弈的一个重要问题，因此它不仅仅是一个科学问题，更是一个政治和法律问题。减排已成为能源法的重要组成部分，旨在应对气候变化。

（二）

探索能源法的含义

能源法是能源法律法规或能源法规的总和，在概念上表现出可持续发展的特点。相关立法和制度主要是维护和促进能源领域的市场经济健康发展，从而保障国防安全，促进民生福祉和环境保护。在调整对象方面，能源法主要通过规定相关主体的能源权利和能源义务的法律法规，调整能源原材料和产品的生产、供应和消费活动，以及以国家、能源企业和能源使用者为主体的社会关系。在国际法方面，国际能源法也以新型国际能源社会关系为调整目标，以条约和合同为主要调整方式，可以称之为国际经济法在经济全球化背景下能源领域发展的新范围。

能源法以规定特定主体的能源权利和能源责任为内容，能源法调整的能源社会关系大致局限于以下两种活动产生的能源社会关系:一是能源企业为主体的能源原材料和产品生产和供应活动；二是基于国家对能源消费者进行调控的节能减排活动，即能源生产、供应和消费的节能减排活动直接关系到。它不仅包括直接节能减排活动本身，还包括绿色能源开发利用活动、应对气候变化活动、公司能源生产设备和能源消费产品生产活动、调整能源结构、应对气候变化和能源绩效指标等国家管理行为。有鉴于此，两大类活动可以分别对应能源供应方和需求方，这也可以为构建法律法规体系提供类型化的思路和对策。

（三）

能源方法的概念演变

我国能源法的伦理基础从狭隘的人类中心主义向人与自然和谐共生转变，从应对气候变化的角度解读能源法律规范，日益体现整体观念和系统观念。多年来生态文明建设在法治领域的成就令人欣慰。但是从立法的宗旨和目的来看，立法的思路主线逐步从经济增长转向循环经济和绿色制造。此外，我国能源法开始逐步限制传统能源的使用和挖掘，抑制R&D不可再生资源的使用、消费和相关产业投资，鼓励可再生资源的投资和运营，利用政府补贴、金融支持、税收优惠、政府购买、营销、绿色消费等多种形式，逐步取消化石能源的补贴。基于市场手段，为可再生资源的公平交易创造有利条件。总的来说，我国能源法的发展体现了能源可持续利用的理念，反映了中国正在努力积极减少温室气体的排放，符合一个负责任大国的形象。

最近能源法的发展及其对气候问题的回应

我国传统能源立法的立法目的是保证能源需求，以服务经济增长为核心，在全球气候治理的国际法框架下，尚未认识到能源利用效率提高和能源结构改进的重要意义，以困境控制手段解决能源开发应用过程中的“负外部”问题，且多为缺乏长期考虑的个案处理，单行能源立法对能源综合利用过程中出现的环境问题缺乏规范；但法律规范中也缺乏统一的生态指导方针，不利于能源法生态化的深化。相关配套的法律制度尚未发挥最佳效力，如环评验收、公众参与等制度未能作为法律规范的有效支撑。相关配套的法律制度未能发挥最佳效率，如环境评估验收、公众参与等制度未能作为法律规范的有效支撑。此外，能源法的生态化停留在立法领域，执法、司法和法律监督制度的缺失导致法律规范在纸上谈兵。这类问题的出现，既有影响国际社会的因素，也有本土治理的弊端。

（一）

能源问题的国际气候治理偏差

巴黎协议在联合国气候变化框架公约第21次缔约方大会上达成，为世界应对气候变化提供了难得的国际法依据。中国政府一直积极参与促进全球气候治理，并向联合国提交了重要文件《加强对气候变化的应对——中国国家自主贡献》。其中，中国政府确定了2030年自主行动的目标，即2030年二氧化碳排放达到峰值，争取尽快达到峰值；与2005年相比，单位国民生产总二氧化碳排放量减少60%至65%。与2005年相比，非化石能源占一次能源消费的20%左右，森林蓄积增长了45亿立方米。本文明确认识到，化石能源在当今能源结构中的地位需要发生变化，应对气候变化的重要举措是“控制煤炭总消费”和“构建低碳能源体系”。文件清楚地认识到，化石能源在当今能源结构中的地位需要改变，应对气候变化的重要举措是“控制煤炭总消费”和“构建低碳能源体系”。早在巴黎协议之前，联合国气候变化框架公约就部署了重点行业的减排任务，重点指出能源、运输、工业等部门需要控制温室气体排放。京都议定在能效提升、新能源技术开发、固碳技术创新、生命周期管理等方面提出要求。第二条明确，缔约方应当“提高国内经济相关部门的能源效率”；新能源和可再生资源的研究、促进、开发和增加，二氧化碳固定技术的应用；在能源生产、运输和分配中，通过废物管理和回收利用来限制甲烷排放的减少。然而，各国国内能源法对能源开发和应用过程中可能造成的经济或生态责任缺乏相关规定。我国大多数人很少关注二氧化碳浓度的控制，能源开发和应用过程中产生的经济“负外部性”只是采用了“补偿”的立法选择，很难称之为法律责任。能源问题成为气候变化最大的根源不是空穴来风。法律责任跟进不足导致能源法体系无力。

（二）

在经济发展和环境保护方面存在结构性问题

能源社会关系到环境和资源问题，而环境和资源问题本质上是一个发展问题。在实践新的发展理念之前，我国的发展模式存在很多缺陷，包括发展目标和发展路线的不足，这很大程度上来自于政府的经济责任——城市政府对经济增长和财政收入负责，但却对生态环境产生了不利影响，这其实是一种政治现象。地方政府很容易依赖投资，经济存量大的地区侧重于依靠大型项目来维持经济增长。这实际上是经济规模的不当扩张。在此基础上，政府必须鼓励企业扩张。财政预算赤字积少成多，能源和各方资源投入不断增加，形成投资泡沫。然而，除了经济学的考虑外，大量资金的涌入客观上促进了钢铁、水泥、煤炭等许多高能耗、高污染产业的发展。随着生态环境和气候问题的不断加剧，这些行业发展迅速。一方面，以工业为主导的粗放、不可持续的发展模式对中国的生态环境产生了不良影响；另一方面，随着时间的推移，传统产业导致的生态环境恶化已经成为高质量经济发展的制约因素。近年来，环境污染和生态破坏已成为经济发展的阻力，导致经济发展成本上升，公民环境意识增强，国家外部形势紧张。

（三）

能源社会垂直关系发展不畅。

传统能源法的重点不是抑制消费者的过度使用，也不是管理“负外部”现象。因此，存在诸多不足:为了满足要求而提供(常规)能源，故意保持低价，甚至补贴化石能源，导致鼓励消费，而可再生发电企业处于弱势地位；强调能源项目的发展和扩张，不注重环境风险，供需失衡。诚然，适当的法律调整可以有效地作用于人类的活动，通过相关领域的规范或激励手段来控制温室气体的排放，从而达到缓解全球气候变暖的目的。这些法律包括节约资源立法、可再生资源立法、循环经济立法、绿色制造立法和污染控制立法，而上述立法在控制温室气体排放方面的立足点是“节能降耗”。中国目前的节能降耗机制是一种自上而下的机制，主要依靠政府的启动:中央政府给出约束指标，由地方政府监督实施，这是传统单向政府控制模式的延续，易于启动和管理，但缺乏激励，节能降耗义务主体被动节能降耗，缺乏主动性，影响节能降耗效果。缺乏公众参与、市场机制不利于节能减排工作的实施，需要形成自下而上的减排机制。

能源法走向可持续发展道路的战略要点

能源法走上可持续发展道路，实现生态变革，是解决能源问题的有效途径。随着我国经济的可持续发展和温室气体减排国际责任的履行，能源、生态环境与经济发展的关系必须得到妥善处理，能源法的多重功能才能得到有效发挥。

（一）

生态化能源法

如今，“绿色原则”已经体现在我国许多法律中，能源法也应该在气候变化的背景下生态化。其目的是降低能耗，提高能效，发展可再生能源，最大限度地减少能源发展对环境的污染，牢牢守住生态底线，直接体现在法律调整范围的不断延伸、法律关系主体和客体的不断创新以及规范内容的不断丰富上。

为了遏制生态环境恶化的趋势，及时有效地应对气候变化的严峻形势，以生态路径实现能源法的深刻变化，有必要建立生态指导思想、生态法律体系、生态法律规范和生态法律运行机制。回顾环境法，在控制污染、改善环境质量方面取得了相当大的成效。然而，在气候问题时代，能源法、环境法、气候问题法等法律部门在可持续发展成为上级法理基础的前提下，更倾向于将环境问题和环境保护纳入能源法的重点关注点。例如，在过去环境法和气候问题法融合的空气污染控制立法中，我国空气污染控制法专章建立了空气污染控制标准体系的实施内容，并制定了可行的实施方案，以实现抑制废气排放的效果，提高公司对绿色能源和能源效率的关注度。环境法融入能源法，其指导方针、基本原则可以直接应用于能源法，将生态环境价值的概念融入到能源法的概念中。防止能源开发、转换、加工、运输和应用对环境的不利影响，减少能源生命周期排放的负外部性，实现能源生命周期排放的负外部性影响的内部化。可持续能源思想和绿色能源思想的出现，是能源法指导政策生态化的有力体现。在新时期，能源法需要超越既有的保证能源需求安全的伎俩，立法的重点是提高能源利用效率，减少能源生命周期中的负外部影响。

同时，环境法对气候问题法的关键组成也是毋庸置疑的。环境影响评价体系作为一个对环境法体系影响深远的体系，自然需要在能源法领域发光发热。环境评估验收对促进能源可持续发展具有重要意义。通过增强能源项目的论证范围，可以保证能源项目的科学实施，保证能源项目的生态可行性，应用于化石能源开采、加工、运输和利用等领域建设项目的减排评估和能源开发和应用活动许可，从根本上构建能源开发利用的环境负外部清除机制。所以在能源法生态化的过程中，环评验收也能产生应有的制度活力。此外，基于能效提升或总量控制的初衷，建立信用交易、污水交易等市场机制，也可以有效消除能源项目的负外部性，减少能源项目运行带来的不利环境影响。

（二）

能源法双重功能协调

我国在能源开发和利用方面，必须考虑能源对气候和环境的作用。能源法具有发展经济和保护环境(应对气候变化)的双重功能。我国在探索经济领域，制定了国民经济和社会发展总体规划传统。下一步，中国的经济建设规模和速度必须根据国内能源储备、产量和供应量来确定，从而制定法律，实现“规划定法”。在保护环境和应对气候变化方面，要确立能源领域的低碳发展观，不断重构法律部门的内在价值和规范，实现与外部能源低碳转型社会实践的有效沟通和互动，促进能源发展和应用向有利于缓解气候变化的方向转变，这也是能源立法的价值目标。

能源法的生态化并不完全否定能源供给侧的重要性。能源法的困境在于将经济发展和生态环境保护(应对气候问题)转化为相互促进的目标，这并不是一个谬论。能源法和政策的创新在探索和保护面前是极其重要的。基于能源法本身的多重功能，其调节和创新可以基于对环境友好的能源开发和利用，以减少温室气体的消耗(尤其是化石能源的贡献)。

第四，建立新时期能源法治体系。

在温室气体减排问题上，中国作为联合国气候变化框架公约、京都议定书、巴黎协定缔约国，必将面临越来越大的国际压力。相应地，能源立法应说明中国对减排温室气体的态度和立场。能源综合利用、产业发展及其法律法规与绿色低碳发展密切相关。在此基础上，促进可再生资源、管理能源效率、应对气候变化也成为适应绿色低碳发展的关键法律体系。实际因素决定了我国必须向低碳经济转型，推动低碳体系创新，加快能源法制建设，形成能源法制体系，以应对气候变化为理念。制度的组成要素有很多种。国家能源制度的主要内容是立法。加快立法活动是我国应对气候变化法制建设的关键任务。全面构建能源开发、应用和节约、能源需求调控和财税征收、能源技术创新援助等相关制度。，有利于我国应对气候变化的战略和政策具有法律强制性，从而实现有效实施。

（一）

推进能源转型

在应对气候变化的立法过程中，我国应协同应对气候变化与能源管理、能源法制等问题。能源法三位一体的制度目标——能源安全、能源效率和环境保护，能够将能源（energy）、经济（economy）和环境（environment）“3E”紧密整合，需要能源作为经济发展的动力来保护环境，为能源的可持续利用建立一套可操作的行为规则。强调协调发展的“3E”，能源效率决定了能源安全和环保。三者相互交融，“3E”具有生态经济、低碳经济的意义。以“3E”为基础，促进能源转型，提高能源供应和消费中可再生资源的比例，逐步降低化石能源的消耗，从而实现新能源和可再生资源的大力发展。化石能源枯竭和气候问题的负面影响日益加剧，能源转型备受关注，包括可再生资源的综合利用和能源节约(能源效率提高，能源强度降低)。其中，可再生资源的开发利用已经成为国际社会应对气候变化、国家和地区之间合作和博弈的重大问题。可再生能源的发展可以保证生态环境的安全，提高中国应对气候变化的能力。许多国家已经提出或正在实施政策措施，通过立法手段和法律手段确立能源转型的发展目标，并通过具体的强制性规范或经济激励机制取得实效。能源转型法律体系的完善必须依靠可再生资源配额、绿色电费、经济鼓励、污水权交易、碳税、政府绿色采购等制度的建立。，同时促进科研和技术创新，加强电网规划和建设管理，加强可再生资源供给能力建设，提高能源结构，实现多元化供给。以上都是能源转型的深刻内涵。在我国，传统能源长期以来仍然是能源供应的主要渠道，可再生资源必须提高能源效率，形成规模供应，才能成为可持续发展的能源。目前，我国仍然以煤炭为主要能源，煤炭几乎涉及到生产、生活的各个领域。为了应对气候变化，发展低碳经济，实现绿色制造，煤炭开发和利用的制度化建设可能已经超出了行业法或工业法的含义。能源法需要从宏观角度规划能源结构、能源产业和能源可持续发展的制度规则，促进煤炭产业的发展。

除了制造业大国的标签，中国还发挥着能源产出大国、能源消费大国和碳排放大国的重要作用。减排挑战的背后是能源结构调整和产业结构升级的机遇。发展低碳经济是能源转型的又一体现，符合应对气候变化的趋势，是我国经济发展模式转变的重大机遇。这就要求我国走可持续发展之路，促进新型工业化，在生产中采用低碳能源，开发低碳技术，发展循环经济，在人民生活中，要重点关注低碳城市建设和低碳交通运输体系建设。

（二）

再优化市场机制

能源转型要更加注重需求方的管理，设计法律规范，采取措施，明确需求方管理的新机制，通过促进能源客户降低能源消耗和需求，或者提高能源效率，提高能源使用方式，达到节能环保的目的。能源用户的节能潜力是一种宝贵的资源。公共事业部门可以在深入挖掘能源客户节能潜力的基础上，以较低的成本实现用户能源供应的目标。强制节能责任、综合资源规划和政府经济鼓励是需求侧管理的三个关键因素。第一，强制节能责任以能效标准或能效标识制度为基础，为用户设定责任；第二，综合资源规划要求能源或资源项目的申请和实施需要事先接受行政管理方的审查，听取影响公众的意见，并获得相关方的批准；第三，政府的经济鼓励旨在鼓励公共事业部门积极实施节约资源、提高能源和负载管理的技术。并且为因实施制度而受到影响的低收入群体提供合理的补贴。可以看出，需求侧管理中可以使用的工具并不局限于众所周知的传统方式，如峰谷分时电价、季节电费、阶梯累进电费、可中断负荷等。在新时期，需求方的管理需要新的理念和新的路径。新的管理要素意义深远，代表着能源管理模式的变化。新措施的实施目的是通过能源供应管理引导能源生产规模和目标的变化，从而实现各种能源资源的科学合理配置。在能源转型的过程中，能源作为一个重要的纽带，不仅是技术上需要创新的目标，而且其外部管理体制和机制也不断注入新的理念，从而使循环经济充满活力，向前发展。

能源法、能源政策及相关制度结构应满足能源市场化的要求，体现可再生资源技术等低碳技术研发应用的推动作用，最终在市场上呈现可再生资源研发和竞争优势。以污水排放权为例。它是一种拟制的财产权，其背后是生态价值。一般来说，资产经济效益是权利所有者的专属，而生态价值是典型的公共产品，受益者不具体。当生态价值与经济效益相冲突时，需要公权介入，限制产权行使。但是，如果政府对能源的限制超过了极限，也可能出现“政府失败”的问题:市场只能在政府管理或监管的边际不健康地发展，从传统能源产业发展的规划和投资，到清洁能源发展的财政激励和约束，再到节能降耗的指标问责，甚至是节能市场的发展和服务。将环境污染控制为“零”会造成不必要的财产损失。因此，“清除污染”是一个谬论。制定合适的总量，是一种切实可行的方法，通过以“划线”为反映的总量控制制度，辅以必要的激励机制，从而建立市场规则。

（三）

建立法律法规

基于我国的实际情况，能源法的实施是一项复杂的系统工程，涉及技术实力、市场现状、概念、政府管理、社会参与程度等多个主体。能源法规范应将能源法定位为系统的“总则”，是能源领域的基础性、综合性、框架性和政策性法律，宏观规定能源安全、能源效率、能源管理生态环境保护等全局性问题，对其他能源单行法未调整的问题“留有余地”，发挥主导全局的作用，协调各单行法，留有足够的立法修复空间，立法空白由单行法弥补。并且指导制定配套规范。在整体能源需求、能源效率和环境保护的立法目的下，中国作为节能降耗的大型企业，必须把能源效率放在制度管理和安排的重要位置，重点关注实际制度。在协调能源需求、能源效率和环境保护的立法目的下，中国作为节能降耗大户，必须把能源效率放在制度管理和安排的重要位置。政府监督管理职责的明确性和实施是另一个关键，需要根据经济、社会、能源、环境和政府管理机制，加强法律制定、实施、评估、反馈和修订机制。

如果研究视野适当扩大，可以发现中国正在承受国内能源短缺和国际温室气体减排责任的双重压力。现有的一些关于节能和可再生资源的法律法规在节能减排和减少温室气体排放方面发挥了重要作用。根据《联合国气候变化框架公约》第三条，中国作为发展中国家，坚持历史责任标准和共同但有差异责任原则，分担气候变化责任。当前，气候变化的主要原因是发达国家的温室气体排放，它应该对自身行为带来的环境结果负责，并付出相应的代价。一方面，上述原则是国际谈判的基础和前提；同时，上述原则应理解为“发达国家应通过技术转让和财政援助，帮助发展中国家缓解和适应气候变化，支持其能力建设”。为了继续完善能源法的实施，我国在制定能源法、单行法和配套规范时要考虑周到和充分，能源单位的气候问题政策要与国际谈判中发展中国家的立场相协调，采取有力措施应对国际形势的新趋势。

对促进经济发展和生态环境协调、应对气候变化而言，控制温室气体排放，增强适应气候变化的能力十分重要。能源立法的主要制度规则关键在于优化产业结构，降低交易成本，促进高效开发，保证合理利用，同时兼顾可再生资源和技术投入。完善我国能源立法，既是实施节能、保护环境基本国策的需要，也是积极履行国际义务的体现。

结语

传统能源法以服务经济发展、保障能源安全、实现基本供应为立法宗旨，核心内容多集中在能源产业发展、能源供应等方面。在新时期，能源法需要统筹考虑生态环境保护、节能降耗等重大问题，实现法律法规的绿色化、生态化。在此基础上，实现能源活动综合优质管理，是气候问题背景下能源法发展的基本遵循。在应对气候变化的国际博弈中，由于中国经济知名度的不断提高，中国在国际话语权上与普通发展中国家不同。作为一个大国，以发达国家为首的国际社会，在应对气候变化的行动中，对中国承担着大国责任的预期上升，甚至可以称之为苛刻的要求。未来，中国将承受越来越多的国际关系压力，包括环境和资源。能源法向生态化转型是解决能源问题的现实路径。同时，要树立能源领域的低碳发展观，充分发挥能源法本身的多重功能。作为制造业大国，中国也必须正视能源转型的重要性。在这里，我们应该重视可再生资源的研发、应用和需求方的管理，以适应中国结构性改革的趋势。另外，能源法的健康运行依赖于公共权力和市场基本作用的“通力合作”。要加强法律制定、实施、评估、反馈、修订的机制，充分响应国际形势的新趋势，改进立法技术，必须加强法律制定、实施、评估、反馈和修订的机制。我国能源法律规范基于上述新方向，将高效地服务于“碳达峰”和“碳中和”的短期目标。

原题：梁树森｜在新阶段，我国能源法的面向——从气候变化的角度来看

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