国柱：惠及全国三大粮食作物生产者的好政策

近日，财政部发布文件，决定将三种粮食作物(小麦、大米、玉米)全部投保全国，让每一个种植三种粮食作物的农民都能参加保险。这是支农惠农的重要政策，也是政策性农业保险发展的新进展。

三大主粮作物全成本保险是将原本只承保“物化成本”(保险金额约为亩产值的40%)的保险金额提高到亩产值80%左右的“全成本”水平，使风险保障水平翻倍。保险金额不仅涵盖物化成本，还涵盖租金成本和人工成本。这是我国农业保险发展的新重要政策，不仅提高了风险保障水平，而且有利于三大粮食作物的可持续生产，保障了粮食安全，进一步保障了粮食种植者的收入。

从试点到现在，三大粮食作物的完全成本保险已经是第五年了。一开始只在50个县试点，第二年扩展到13个粮食主产省的500个粮食生产大县，第三年扩展到这13个省的826个粮食生产大县，去年扩展到全国各省的粮食生产大县，今年全面覆盖。换言之，不管哪个省，不管是不是产粮大县，只要种植三种粮食作物的农民，都可以购买全成本保险。

在普遍实施的物化成本保险基础上，对三大粮食作物完全成本保险进行升级。升级的原因是物化成本保险保障水平(保险金额)太低，只能达到亩产值的40%左右。农民认为“不解决问题”和“无聊”并不能真正满足他们的风险保障需求。想象一下，一亩小麦的产值是正常的，比如1200元。如果保险金额只有450元，即使绝产最多也要赔偿450元，大部分损失也无法赔偿。农民认为“无聊”是可以理解的。然而，一亩地的完全成本保险几乎可以保证到960元(保险金额)。如果因灾绝产，80%的收入可以得到补偿，农民还是挺满意的。因此，农民喜欢并积极参与完全成本保险的重要原因。

粮食作物是我国14亿多人口的战略物资。但是，与其它作物相比，种粮的生产收入相对较低。在没有完全成本保险的情况下，一些农民可能不愿意投入更多甚至减少投资，或者因为担心大部分灾难损失得不到补偿，或者不关注栽培技术。一些农业大户不敢扩大经营规模，这对粮食稳产保供非常不利。保险保障水平过低，不利于农民农业经营收入的稳定和提高。无论是为了提高农民种植三大作物的主动性，保证灾害年份后农业再生产的可持续性，保障水平相对较高的完全成本保险都是一个很好的保障。它对于保证国家粮食安全具有重要意义。

农民对参加完全成本保险的热情很高，但各省参保的覆盖面却大相径庭。2023年，参加完全成本保险的农民投保面积覆盖率(承保面积/耕地面积)超过58%，有的省份超过90%，有的省份不到40%。这一差异的主要原因不在于农民，而在于地方政府的补贴能力。部分粮食主产省份三大粮食作物种植面积较大。根据中央政府现行政策，省政府需要补贴25%的保险费，然后中央政府会给予35%(东部地区)或45%(中西部地区)的补贴，市县也会给予10%左右的补贴。假如省政府拿不到那么多，中央配套补贴也会相应减少。因此，由于一些省份财政资金困难，一些想参加完全成本保险的农民可能无法参加，因为他们不愿意购买这种保险，因为他们没有得到足够的补贴。自然，有些小农户觉得自己缴纳的保险费用比购买物化费用保险要多，也会放弃。

财政部的文件还规定，“原则上完全成本保险保障水平和种植收益保险水平不得高于相应种类产值的80%”，这是基于保险业务的风险管理需求。保证金水平(保险金额)并非越高越好。因为，如果保险金额过高，很容易诱发农民的“道德风险”。有些农民会为了利用漏洞获得赔偿。他们不应该施肥，不应该注水，不应该管理，不应该积极抢救灾难，这显然不利于增加农业产量，减少损失。因此，将部分风险责任(如20%)留给农民，会在一定程度上降低道德风险，保证粮食生产不受损失或损失更少。

文件还提到鼓励各地发展农业收入保险。收入保险本来也是对农民的极大诱惑。因为即使在收获年份，如果市场价格大幅下跌，即使农民没有受到灾难的影响，他们也可能会因为市场价格的暴跌而不创收甚至亏损。收入保险不仅可以处理自然灾害造成的产量损失，还可以减少价格波动造成的收入损失，应该是两全其美的保险产品。然而，目前收入保险试点进展缓慢。几年前，许多经营机构积极开发收益保险产品，许多农作物、许多地区、许多公司都进行了实验。然而，近年来试点越来越少，主动性越来越低。主要有三个原因:一是产品研发难度大，尤其是因为缺乏数据，找不到好的精算模型，精算定价难度大，很多试点亏损严重。农民对此类产品的认识也较低，易发生定损理赔纠纷，甚至引发诉讼。二是三大粮食作物现在只有玉米价格是放开的，收入保险只能在玉米种植区进行实验。由于小麦、大米和我国的价格兜底，小麦、水稻种植区没有社会化，实验收入的保险意义不大。三是相关收入保险的定价和经营规则不完善，不完善，也没有找到更好的经营方式来适应中国国情。

虽然三大粮食作物的完全成本保险和收入保险都有很好的政策，但要落实这一政策，让农民受益，保障粮食稳定生产和供应，还需要多方面的努力。地方政府不仅要做好充分的保费补贴预算，还要做好宣传组织工作，尽可能提高保险覆盖面，提高保险业务水平和能力，实现保险覆盖面和损失赔偿的准确定赔，从而达到良好的政策效果。据了解，为了更好地实施中央政府的这一政策，很多省份在2024年增加了农业保险费补贴的财政预算，尽可能保证了“愿意全额保险”和“需要全额补充”，促进了三大粮食作物完全成本保险的健康可持续发展。

作家：国柱

■ 首都经贸大学金融学院教授，农村保险研究所优势

来源 | 庹国柱供稿

原标题：《惠及全国三大粮食作物生产者的好政策》

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